PRIN 2004 - Servizi Pubblici e Società Private

Starting date
November 30, 2004
Duration (months)
24
Departments
Business Administration, Law
Managers or local contacts
Sala Giovanni Antonio
Keyword
Servizi pubblici, società

L'Unità di Ricerca dell'Università di Verona Dipartimento di Studi Giuridici (responsabile scientifico Prof. G. Sala) ha esaminato le molteplici problematiche correlate al regime giuridico delle società di gestione dei servizi pubblici con attenzione sia all'organizzazione, sia all'attività sia, ma in maniera più marginale essendosi del tema occupata l'Unità di Ricerca di Padova, ai profili connessi con la tutela giurisdizionale.
L'obiettivo complessivo dell'indagine è verificare se oggi possa ritenersi ormai affermato un diritto privato speciale per le società a partecipazione pubblica o se ancora i molteplici problemi che la realtà pone devono essere risolti seguendo la linea di un confine, sempre più frastagliato, tra il diritto privato e il diritto pubblico, con aspetti disciplinati dall'uno e dall'altro sistema disciplinare in relazione agli interessi in gioco e, soprattutto forse, alle risorse utilizzate.
E' questa la linea di indagine prescelta per analizzare il regime giuridico delle società private.
I risultati di ricerca sono stati presentati in un Convegno organizzato dall'Unità di Ricerca presso l'Università di Verona in data 26 Maggio 2006 dal titolo "Servizi pubblici e società private: quali regole?"
In particolare, il Prof. Sala nella sua relazione "Servizi pubblici e società di capitale in Italia: alla ricerca del regime giuridico" ha cercato di individuare i criteri ermeneutici necessari per risolvere alcuni problemi derivanti dall'utilizzo di società private per la gestione dei servizi pubblici, in particolare per quanto riguarda la disciplina dell'attività contrattuale, della nomina e revoca degli amministratori, della responsabilità degli stessi, dei criteri di nomina dei dipendenti.
Il dott. Bercelli ha delineato il modello organizzativo e gestionale delle società in house con attenzione sia alla disciplina contenuta nel testo unico dell'ordinamento degli enti locali sia alla disciplina di settore.
La dott.ssa Leardini ha presentato la propria ricerca sul fenomeno della quotazione in borsa delle società pubbliche di gestione dei servizi locali evidenziando, sotto il profilo aziendalistico, le ragioni e le conseguenze di tale scelta.
Tutte le ricerche sono mosse dall’analisi delle modifiche apportate alla disciplina generale delle società a partecipazione pubblica locale previste dall’art. 113 del d.lgs. n. 267 del 2000 (art. 35 della legge n. 448 del 2001 e art. 14 del d.l. n. 269 del 2003, conv. in legge n. 326 del 2003). In particolare ci si è preoccupati di evidenziare e inquadrare sistematicamente il passaggio dal modello della società a prevalente capitale pubblico locale di cui all’art. 113, lett. e) del d.lgs. n. 267 del 2000 a quello della società c.d. in house providing, di cui al vigente testo di art. 113, comma 5°, lett. c) del medesimo d.lgs. n. 267 del 2000.
Il modello di società rappresentata dall’art. 113, lett. e) era caratterizzato e qualificato dal solo elemento della partecipazione degli enti locali al capitale della società. Diversamente, la figura di cui al vigente testo di art. 113, comma 5°, lett. c), è contraddistinta dalla presenza, contestuale, di tre caratteri: la partecipazione pubblica totalitaria al capitale; un controllo sulla società da parte degli enti locali analogo a quello esercitato sui propri servizi; la realizzazione da parte della società della parte più importante della propria attività con l’ente o gli enti locali che la controllano.
L’analisi del dato normativo ha evidenziato come le due forme indicate rappresentino modelli diversi di società a partecipazione pubblica, che non possono essere confusi o sovrapposti tra loro.
La netta distinzione tra i due diversi modelli non è operazione classificatoria fine a se stessa, bensì determina notevoli conseguenze, sia in termini di regime giuridico applicabile sia sotto il profilo di compatibilità con il diritto comunitario.
La questione della compatibilità con il diritto comunitario è stata affrontata da Cons. Stato, sez. V, 22 aprile 2004, n. 2316 nonché da TAR Puglia, Bari, sez. II, 8 settembre 2004, n. 885. Si tratta di due ordinanze con le quali sono state rinviate alla Corte di giustizia le questioni della compatibilità con il diritto comunitario, rispettivamente, dell’art. 44, comma 6, lett. b) della l.r. Trentino-Alto Adige 4 gennaio 1993, n. 1 (il cui contenuto è analogo a quello dell’art. 113, lett. e) del d.lgs. n. 267 del 2000), e dell’art. 113, comma 5, lett. c) del vigente testo di d.lgs. n. 267 del 2000. Sotto quest’ultimo profilo, nell’ambito di un’analisi, anche critica, della giurisprudenza, si è evidenziato come l’attuale formulazione del modello della società di cui all’art. 113, comma 5, lett. c) sia certamente riproduttiva della formula in house providing elaborata dalla Corte di giustizia, e altresì risponda alle esigenze manifestate dalla giurisprudenza amministrativa italiana con riferimento all’interpretazione del precedente modello della società a prevalente capitale pubblico locale.
Oltre alla disciplina del d.lgs. n. 267 del 2000, il legislatore è intervenuto sul tema con diverse discipline di settore. Ci si riferisce al d. lgs. 3 aprile 2006, n. 152 con riferimento al servizio di gestione dei rifiuti ed al servizio idrico integrato (con i relativi decreti ministeriali di attuazione del maggio 2006); nonché al d. lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, per la gestione dei servizi pubblici culturali. In tali discipline di settore il legislatore statale sembra aver voluto escludere o limitare il ricorso a tale modello organizzativo in relazione ad importanti settori.
Il tema del regime giuridico applicabile alle società in house è stato ricostruito nella sua articolazione. Per determinare il regime giuridico di tali società appare importante procedere dalla considerazione che esse sono state qualificate dalla giurisprudenza amministrativa quali organi degli enti locali, e i relativi rapporti con l’ente sono stati descritti in termini di delegazione interorganica.
Partendo da tale qualificazione appare anzitutto importante che questa figura sia prevista negli statuti degli enti locali e disciplinata nei relativi regolamenti di organizzazione.
In secondo luogo, deve essere sottolineata la sottoposizione degli amministratori e dipendenti di tali società, per i profili di responsabilità amministrativo contabile, alla giurisdizione della Corte dei conti.
Infine, è stata evidenziata l’importanza della recente sentenza della Corte costituzionale n. 29 del 2006, che, sindacando una legge regionale che impone per l’assunzione del personale delle società in house, il rispetto delle procedure ad evidenza pubblica imposte agli enti locali per l’assunzione di personale dipendente, ha stabilito che tale disposizione non è volta a porre limitazioni alla capacità di agire delle persone giuridiche private, bensì a dare applicazione al principio di cui all’art. 97 della Costituzione rispetto a società che, per essere a capitale interamente pubblico, ancorché formalmente privata, può essere assimilata, in relazione al regime giuridico, ad enti pubblici.
L'esperienza, in gran parte giurisprudenziale delle società in house, non è stata l'unica considerata, analizzandosi anche le problematiche delle società a partecipazione maggioritaria degli enti locali per verificare in che misura anche per esse la personalità giuridica di diritto privato non precluda l'applicazione della disciplina pubblicistica dell'accesso agli atti, dell'utilizzo di procedimenti di evidenza pubblica per la scelta delle controparti contrattuali e dei dipendenti, dell'esperibilità dell'azione di ufficio da parte del procuratore regionale avanti alla Corte dei Conti nei confronti di dipendenti e amministratori.
La conclusione è che oggi il diritto amministrativo si configura come diritto dell'amministrazione pubblica non in senso soggettivo ma oggettivo che resti il sistema disciplinare, e concettuale di riferimento, che trova nell'articolo 97 Costituzione immutata forza espansiva quando si tratti dell'utilizzo di risorse pubbliche per il perseguimento, seppur nelle vesti di soggetti privati, di interessi generali.

Sponsors:

MIUR - PRIN
Funds: assigned and managed by the department
Syllabus: FINANZMIUR - Finanziamento MIUR per la ricerca

Project participants

Jacopo Bercelli
Associate Professor
Chiara Leardini
Full Professor
Giovanna Ligugnana
Associate Professor

Collaboratori esterni

Giuseppe Gortenuti
Università degli Studi di Ferrara
Research areas involved in the project
Administrative Law

Attachments

Attachments

Activities

Research facilities